PA, meno burocratese e più digitale: una guida

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La “Guida alla redazione degli atti amministrativi. Regole e suggerimenti” messa a disposizione da un gruppo di lavoro coordinato dai ricercatori dell'Istituto di teoria e tecniche dell'informazione giuridica del CNR (ITTIG) e dell'Accademia della Crusca, ha ormai compiuto due anni, dopo la presentazione della pubblicazione a un convegno nazionale presso l'Accademia della Crusca, l'11 febbraio 2011.
La Guida detta alcune regole e suggerimenti per rendere più chiari e leggibili gli atti e i provvedimenti amministrativi che spesso consultiamo, anche sul web.

Amministrazioni, come semplificare


Tutti avranno di sicuro incontrato un atto dell'amministrazione con parole di difficile comprensione. Allora la Guida, ad esempio alla regola 12, raccomanda di “Scegliere la parola che esprime un dato concetto nel modo più preciso, chiaro e univoco, usando di preferenza parole dell'italiano comune”. Quando ciò non sia possibile (sarebbe controproducente usare la perifrasi “pezzo di pietra che delimita il marciapiede” piuttosto di “cordolo”) la Guida suggerisce di “ricorrere a termini giuridici o tecnici, a neologismi o forestierismi, purché corredati da una spiegazione”. Così, come riporta l'esempio inserito nella Guida, quando si debba usare la parola “Sinallagma” sarà utile spiegare che si tratta di una “obbligazione reciproca che in un contratto vincola entrambe le parti a prestazioni corrispettive”. Analogamente qualora si debba presentare una “istanza di parte corredata da indicazioni che identifichino la località dove si richiede l'istituzione dello stallo”, forse sarebbe utile  spiegare a tutti che lo stallo è un “posto auto”. 

Ma la Guida vuole anche introdurre una struttura-modello che faciliti l'identificazione delle varie parti del provvedimento amministrativo, agevolando al tempo stesso il trattamento informatico di quel documento. Così suggeriamo che ogni paragrafo di quelle parti del provvedimento amministrativo definite come preambolo e motivazione sia “contrassegnato con lettere minuscole dell'alfabeto italiano (comprese j, k, w, x, y) seguite da un punto (a. b. c. ecc.)”.
Allo stesso modo auspichiamo che ogni paragrafo del dispositivo, cioè di quella parte del provvedimento che dice al cittadino cosa può o non può fare sia “contrassegnato da un numero in cifre arabe seguito da un punto (1. 2. 3. ecc.)”.
Questi accorgimenti, così come quelli relativi alle modalità di citazione degli atti normativi e amministrativi, come detto, favoriscono non solo la comprensione da parte dei cittadini, ma anche delle macchine che si troveranno di fronte un codice univoco (ci si riferisce allo standard URN-Uniform resource name adottato nel progetto NIR – NormeInRete per la identificazione univoca degli atti giuridici in rete) per identificare un atto o una sua parte (in base alla proposta avanzata si avrà così un unico paragrafo a. della deliberazione comunale del Comune di xxx, 1 agosto 2013, n. 23, e quindi un provvedimento digitale univocamente referenziato e quindi reperibile nel web).

Una delle finalità che il gruppo di lavoro si è dato, una volta ultimata la Guida, è stata quella di promuoverne l'uso presso le amministrazioni locali, ma anche presso quelle centrali e periferiche dello Stato. La raccomandazione è che gli enti adottino la Guida con veri e propri atti di recepimento - oggi sappiamo che alcuni enti si sono già mossi proprio in questo senso. E' il caso del Comune di Pontedera, per esempio, che - con propria deliberazione di Giunta comunale 5 dicembre 2011, n. 161 - ha deliberato di approvare il manuale “Tre passi per semplificare” e di recepire le regole e i suggerimenti linguistici riportati nella prima parte della “Guida alla Redazione degli atti amministrativi – redatta dall’Istituto di Teoria e Tecniche dell’Informazione Giuridica e Accademia della Crusca”. Anche l'Unione montana dei Comuni del Mugello ha stabilito all'articolo 24 del proprio Regolamento per l'organizzazione e la disciplina del sistema dei controlli interni, con peculiare riguardo al controllo sulla regolarità amministrativa e contabile che "È da considerarsi paradigma di verifica della correttezza degli atti amministrativi dell’Unione Mugello la «Guida alla redazione degli atti amministrativi (Regole e suggerimenti)», redatta a cura dell'Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del Cnr (Consiglio Nazionale delle Ricerche) e dell'Accademia della Crusca (1a edizione, gennaio 2011)".

Applicazioni e casi virtuosi

Tuttavia sempre più spesso, durante convegni, conferenze, seminari di presentazione della Guida ci viene chiesto quanto questa sia applicata e recepita. La risposta che forniamo è che se il percorso che ha portato al recepimento formale e sostanziale delle regole di tecnica normativa ha richiesto circa venti anni, essendo iniziato negli anni Ottanta e avendo come referenti poche “centinaia” di produttori di atti normativi presso il parlamento, i ministeri, gli uffici dei consigli e delle giunte regionali, il drafting amministrativo (che si avvale comunque da tempo di molti altri manuali, oltre a quello da noi proposto) necessiterà di sicuro di molto più tempo per dare i primi risultati tangibili, essendo i produttori di atti e provvedimenti amministrativi molti di più (e considerando che nelle stesse amministrazioni locali sono prodotti anche atti normativi come per esempio i regolamenti comunali). Agli oltre 8000 comuni italiani vanno sommate le provincie, a queste le regioni (anch'esse produttrici di atti amministrativi), le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato (prefetture ecc.), le università e qualunque altro ente che produca atti amministrativi. A tale elenco se vogliamo, ma direi che dobbiamo, vanno aggiunti gli stessi cittadini, che essendo sempre più parte di una amministrazione interattiva, devono a loro volta produrre moduli, documenti, form per poi inviarli alla pa nel corso di procedimenti amministrativi.

La curiosità dalla quale nasce questo contributo è dunque dettata dalla necessità di verificare, se oltre ai casi noti di adozione formale della Guida, ve ne siano altri dei quali non siamo a conoscenza e comunque se si possa parlare di una adozione “di fatto” della Guida stessa.
Il riferimento è, ad esempio, alla possibilità che alcuni enti abbiano fatto un link tra il proprio sito e la Guida (disponibile on line, sia come pdf sia in una versione ipertestuale).
Abbiamo allora verificato che alcuni siti (si veda: 1, 2, 3) hanno creato un link diretto tra le proprie pagine e la Guida. Anche alcune associazioni hanno creato un link diretto tra una propria pagina e il pdf della Guida. Si tratta della Associazione di Comunicazione pubblica, del sito Responsabilità amministrativa, del sito Il mestiere di scrivere e della Rete di eccellenza dell'italiano istituzionale, che lo si ricorda, è un network di professionisti che riunisce esponenti delle istituzioni europee, della pubblica amministrazione italiana e dell'amministrazione svizzera, di università, enti e associazioni con il fine di “promuovere un italiano istituzionale chiaro, comprensibile e accessibile a tutti, garantendo nel contempo un elevato livello qualitativo”. 
In un altro caso si è riportato direttamente il testo della Guida su una pagina web di un'associazione. Si hanno poi tutta una serie di esempi nei quali, pur non riportando direttamente il testo della Guida si rende comunque ampiamente conto di essa e delle attività (di solito il convegno dell'11 febbraio 201) ad essa connesse. E' il caso dell'Associazione quadri e professionisti della pubblica amministrazione – Quadrinet PA, oppure quello di siti istituzionali come quello dell'Agenzia per la protezione ambientale della Toscana (Arpat), quello della Provincia di Firenze, del progetto Pon Gas, quello dell'Osservatorio delle fonti, sul quale è pubblicato un articolo di Raffaele Libertini, quello dell'Università di Padova, presso la quale da anni il prof. Cortellazzo si occupa dei medesimi temi della semplificazione del linguaggio amministrativo, del giornale scientifico Galileo, del sito de Il Giornale, di Fisco Oggi e di Reset Italia.
Anche il Politecnico di Torino rende conto di questo lavoro così come l'Università di Trento e il sito della Enciclopedia Treccani, che pubblica un articolo sul tema della semplificazione amministrativa di  Nicoletta Rangone. Anche tra gli atti del seminario presso la Camera dei deputati dal titolo “La buona scrittura delle leggi” si parla della Guida e delle sue regole. 


Vi è poi il capitolo relativo alle presentazioni della Guida effettuate presso istituzioni regionali. Così si troverà notizia di questo manuale sia sul sito del Consiglio regionale della Toscana (si tratta delle presentazioni di Libertini, Frati e Mercatali ad un seminario presso il Consiglio regionale) sia su quello della Regione Basilicata
Alcuni siti internet creano un link tra le proprie pagine e quelle dell'ITTIG (www.ittig.cnr.it), del Portale di accesso agli atti dei comuni e degli altri enti locali della Toscana (www.pacto.it) o del sito dell'Associazione per la qualità degli atti amministrativi (www.aquaa.it).
Si tratta del sito Area Locale del sito degli URP degli urp, del sito Italian Innovation e della Rete per l'innovazione nella Pubblica Amministrazione Italiana.
In un caso anche un candidato di un partito politico ha fatto riferimento a queste pagine.

A terminare questa nostra breve rassegna, tesa a verificare la diffusione della Guida, non potevano mancare le istituzioni universitarie che hanno adottato la Guida come testo di esame nei corsi di studio. Si tratta delle università di Salerno e di Pisa.

Infine la Guida viene citata anche in saggi scientifici che possono essere reperiti tramite google books (D. Corno, Scrivere e comunicare. La scrittura in lingua italiana in teoria e in pratica). Questa parzialissima rassegna ricavata digitando la stringa: “GUIDA ALLA REDAZIONE DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI Regole e suggerimenti” su Google il 23 maggio 2013 ha prodotto 169.000 risultati e i link evidenziati erano quelli disponibili fino alla pagina 8 mostrata dal motore di ricerca. Tuttavia altri termometri di adozione della Guida possono essere ricavati indirettamente da alcuni dati quali: il download effettuato dal sito Pacto e dell'ITTIG della Guida (per la versione ipertestuale html ci sono state 778 visite, mentre la Guida pdf ha avuto 2983 download su Pacto e 10096 visite su ITTIG), oppure la partecipazione ai corsi di formazione all'uso della Guida (i corsi effettuati presso enti o presso ITTIG sono ormai 6).

Francesco Romano
Ricercatore Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del CNR, tra i curatori della “Guida alla redazione degli atti amministrativi. Regole e suggerimenti”


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